Questo il testo della relazione sul documento di programmazione economica e finanziaria 2002, al consiglio comunale di oggi, da parte del vicesindaco e assessore al bilancio Giuseppe Matulli:
Lo stato della finanza locale
La situazione denunciata negli anni scorsi per la carenza di un flusso di finanziamenti adeguato alle funzioni degli enti locali, non ha trovato nei provvedimenti più recenti di politica economica e finanziaria del Governo alcuna risposta positiva sia per l'entità dei flussi finanziari disponibili sia per la scelta dei criteri di finanziamento dell'attività amministrativa locale.
La carenza di disponibilità finanziarie adeguate alla dimensione delle sfide che investono le amministrazioni locali è aggravata anche dalla più generale crisi della finanza pubblica conseguente al rallentamento della congiuntura anche a livello internazionale, alle previsioni rosee che su quella congiuntura erano state assunte a base delle previsioni d'entrate del bilancio statale e al mancato adeguamento della nostra politica economica e finanziaria al peggioramento delle prospettive di evoluzione dell'economia.
Ne è derivato un aggravamento delle condizioni della finanza pubblica fronteggiata con provvedimenti sempre più improvvisati e precari di finanza straordinaria che vanno dalla vendita di beni statali, anche rilevanti dal punto di vista del patrimonio artistico e culturale (lo abbiamo sperimentato sulla nostra città in diverse occasioni, ma soprattutto per Costa San Giorgio), ai condoni fiscali, all'annuncio di un imminente condono edilizio. La ricaduta di questa crisi non si riflette soltanto nella carenza di disponibilità finanziarie per gli enti locali, ma anche nella sempre più ristretta disponibilità di fondi statali per il finanziamento del Welfare (salvo poi polemizzare, in termini del tutto fuori luogo da risultare incomprensibili, con gli enti locali per l'assistenza agli anziani sottoposti al disagio del caldo eccessivo d'agosto), e alla ricaduta sui cittadini che devono fronteggiare direttamente la riduzione della capacità di spesa dello Stato (si veda ad esempio la spesa per l'Università).
Dal punto di vista dei criteri seguiti per il finanziamento della spesa locale le ragioni di preoccupazioni e di disagio sono ancora maggiori: a fronte delle dichiarazioni sul federalismo la gestione finanziaria rimane rigidamente statale, e la distribuzione delle risorse appare palesemente contraddittoria rispetto alle funzioni. Se, infatti, le funzioni legislative e amministrative appartengono alle regioni e agli enti locali salvo quelle riservate allo stato (come recita il nuovo titolo V° della Costituzione), non si vede perché le risorse finanziarie siano gestite tutte centralmente non soltanto nelle decisioni di flussi da attribuire alla finanza locale ma anche nell'autocratica predisposizione delle forme di controllo della spesa per la salvaguardia del patto di stabilità.
Complessivamente deriva un ridotto margine operativo (un esempio recentissimo è dato dall'impossibilità, per effetto del patto di stabilità, di acquisire Costa San Giorgio, anche con un'operazione finanziaria particolarmente poco onerosa) ed una crescente difficoltà di mantenere gli equilibri finanziari dell'ente ed i servizi che sostanziano il Welfare. Questa situazione che è venuta consolidandosi negli anni trova nel DPEF 2004-2007 presentato dal Governo una puntuale conferma che ha determinato la delusione preoccupata da parte dell'ANCI per la non attuazione del federalismo fiscale, l'assenza di una strategia di politica industriale relativa ai servizi pubblici locali (com'era stata invece promessa nel precedente DPEF), le modalità d'attuazione del patto di stabilità; a tale delusione ha aggiunto l'allarme per la sostanziale impraticabilità di copertura per un servizio essenziale come il Trasporto Pubblico Locale, per le politiche sociali in generale e per quelle abitative.
La conferma puntuale delle preoccupazioni espresse sul DPEF è arrivata con il progetto di Legge Finanziaria predisposta dal Governo per il 2004, che vede ancora una volta partecipare la finanza locale in misura esorbitante al contenimento del disavanzo del settore pubblico (11,56%, molto superiore alla consistenza della spesa pubblica degli enti locali sul totale che è dell'8,7%) e alla riduzione della spesa pubblica (33,6%!), l'autonomia finanziaria è stata bloccata, i tagli già previsti negli anni precedenti sono confermati e a questi ne vengono aggiunti altri .
Questa premessa è necessaria per comprendere il contesto nel quale siamo costretti ad operare per la predisposizione del bilancio comunale per 2004.
Per un processo di trasparenza e di partecipazione
L'obbiettivo di aumentare la trasparenza e la partecipazione agli atti del Comune e in particolare alla formazione del bilancio, ci ha condotto per la prima volta nello scorso anno a predisporre il DPEF in tempi anticipati rispetto al varo della finanziaria nazionale e poi alla realizzazione del processo di concertazione del bilancio con tutte le categorie sociali.
Quest'anno presentiamo il DPEF senza essere riusciti per mancanza di informazioni anche di larga massima a mantenere le previsioni di presentarlo prima della pausa estiva. Sulla base di questo documento prende avvio il processo di concertazione per il bilancio del 2004 che, apprezzato dalle categorie economiche e sindacali, viene richiesto di estendere alle principali decisioni dell'amministrazione comunale. Da segnalare anche un'iniziativa di comunicazione tesa alla trasparenza attraverso la facilitazione della lettura del bilancio comunale, con la redazione di una edizione del principale documento contabile del Comune sulla base delle cifre aggregate delle entrate e delle spese che consente una visione d'insieme difficilmente reperibile, se non per gli addetti ai lavori, negli ordinari documenti contabili.
Questa iniziativa se sarà mantenuta negli anni ed anche arricchita d'informazioni, che tuttavia non ne alterino la facilità di lettura e d'interpretazione, può essere uno strumento non trascurabile per promuovere trasparenza e partecipazione.
Tutto il tema della comunicazione da parte del Comune si impone non soltanto per la necessità di una doverosa e tempestiva informazione talvolta anche con finalità concrete legate alla fruizione della città, ma più in generale per il dovere di rendere conto tempestivamente delle scelte dell'amministrazione: si tratta di un impegno gravoso sia sul piano delle risorse da impiegare che sul piano organizzativo che tuttavia contribuirà non poco agli obbiettivi della trasparenza e della partecipazione.
I nodi strutturali nei conti fiorentini
Rispetto allo scorso anno, l'analisi sulla situazione finanziaria del Comune non subisce sostanziali modifiche, lo squilibrio fra i residenti (contribuenti) e presenti (utenti dei servizi) costituisce il dato permanente da affrontare e trova nell'ITI una sorta d'espressione emblematica e di specificazione sia per l'entità della spesa che per la residenza degli utenti.
Ma nonostante il graduale e progressivo peggioramento della finanza pubblica e di quella locale in particolare, la gestione finanziaria del Comune viene comunque tenuta sotto controllo dalle autorevoli società di rating e negli anni scorsi è risultata apprezzata dal rating di controparte a lungo termine sia da parte di Standard & Poor's che di Moody's che collocano Firenze nel gruppetto dei quattro grandi comuni più affidabili del sistema pubblico italiano (ridotta la valutazione, come si ricorderà, soltanto per la minore affidabilità dei conti pubblici dello Stato).
Il 1° ottobre 2003 Standard & Poor's ha aggiornato la propria valutazione (che si allega nel testo del comunicato stampa disponibile) con riferimento alla fine del 2002 confermando il rating a medio termine "AA" ma segnalando prospettive negative che "riflettono una flessibilità finanziaria in continua diminuzione" (come si sostiene costantemente da anni per la gestione della finanza pubblica con particolare riferimento alla finanza locale). Gli elementi strutturali dello squilibrio dei conti del Comune di Firenze, si aggiungono a quelli derivati dal sistema della finanza locale, che determina i suoi effetti su tutta la platea degli enti locali italiani che affrontano la crisi della finanza locale attraverso il ricorso alla cosiddetta finanza innovativa (dopo il sostanziale esaurimento dei recuperi dell'evasione dell'ICI e della TARSU), attraverso le cartolarizzazioni, che costituiscono le ultime risorse straordinarie da utilizzare (rifiutando i condoni) per affrontare uno squilibrio che ha necessità di essere risolto attraverso un assetto diverso e stabile della ripartizione della finanza pubblica fra centrale e locale.
Ai nodi di carattere strutturale deve aggiungersi la congiuntura non favorevole che sta producendo effetti negativi a cascata sulle attività fiorentine. La flessione del movimento turistico internazionale ha rappresentato per gli operatori fiorentini una caduta della domanda estera che si è aggiunta al ristagno della domanda interna.
Una situazione difficile che questa volta fa corrispondere e accumulare gli aspetti negativi della crisi della finanza locale con gli aspetti negativi del bilancio economico dei fiorentini.
Un effetto cumulativo rispetto al quale esistono poche misure ad effetto immediato, ma che esige una conferma delle motivazioni forti per un processo di cambiamento e di ammodernamento della nostra realtà territoriale com'è quello previsto dagli impegni di trasformazione della città intrapresi da questa amministrazione.
Obbiettivo politico della Amministrazione Comunale
Il peggioramento progressivo delle condizioni operative degli enti locali non comporta il mutamento degli obbiettivi di questa amministrazione che anzi la determina maggiormente a raccogliere la sfida che deriva dal cambiamento radicale in atto per costruire una risposta che realizzi il cambiamento della città come condizione determinante per il nostro futuro.
In termini specifici gli obbiettivi possono così essere indicati:
Nella consapevolezza che la parte più importante e delicata del Welfare sarà sempre più determinata dall'attività e dalla spesa dei Comuni, il principale obbiettivo strategico consiste nel mantenimento e nel miglioramento dei servizi sia attraverso interventi strutturali adeguati (a questa esigenza è orientato tutto il progetto di modernizzazione della città che, a cominciare dalla tramvia e dal sistema dei parcheggi e dei parchi, impegnerà fisicamente la città nei prossimi anni), sia attraverso le forme di gestione più idonee e garantite nella loro efficienza dalla partecipazione attiva e dal controllo di strutture tecniche, di istanze politiche e delle formazioni sociali presenti nel territorio.
Il ruolo nuovo che ha assunto il Comune nel processo di trasformazione in atto gli attribuisce una funzione di guida nel processo di sviluppo che sempre più è determinato dalla dotazione di servizi efficienti del territorio. Per Firenze ciò significa in particolare la forte determinazione alla integrazione con i comuni della città metropolitana prima ancora che sia compiuta la definizione del nuovo ente.
La novità del ruolo e delle funzioni del Comune presuppone l'esigenza di adeguare la macchina comunale alle nuove sfide non soltanto nella disponibilità delle risorse ma anche nella organizzazione della struttura operativa del comune.
Per il recupero dell'equilibrio finanziario: la spesa
I nodi specifici di Firenze hanno necessità di tempi diversi per essere affrontati.
Sul piano della efficienza della spesa è importante sottolineare che entra a regime, quest'anno, dopo la prima presentazione effettuata lo scorso anno, la relazione sullo stato di attuazione dei programmi e degli obbiettivi che è la conseguenza della introduzione dei nuovi strumenti di programmazione: il PEG e il PDO, volti a verificare il livello della funzionalità attraverso il controllo dell'attuazione degli obbiettivi e dei programmi dell'Amministrazione.
Tale sistema deve essere completato con l'avvio, e poi la realizzazione piena, dell'osservatorio dei servizi come strumento di verifica della efficacia dei servizi pubblici anche non gestiti direttamente dall'Amministrazione.
Ha preso avvio, in attuazione degli impegni assunti, la fase attuativa del piano generale per individuare forme possibili di gestione innovativa volta alla realizzazione della massima produttività del lavoro.
Dalla mappatura dei servizi del Comune si è passati alla stesura di un Master Plan contenente in modo selezionato i possibili interventi da sviluppare con le relative priorità in termini di benefici ottenibili e difficoltà di realizzazione, alla luce delle linee strategiche dell'amministrazione quali la difesa del sistema di Welfare, l'attenzione ai mutamenti tecnologici, la valorizzazione delle risorse professionali.
La fase in corso di svolgimento concerne le aree prescelte in termini di priorità cronologica dall'amministrazione : l'area della manutenzione, l'area dei musei e quella delle entrate.
Per queste aree devono essere definiti percorsi strategici con proposte di soluzioni innovative da tradurre in scelte politiche e processi decisionali e organizzativi.
Sempre sul piano della spesa nelle prospettive future s'inseriscono gli effetti dell'accordo impostato col Ministero della P.I. e con la Regione Toscana per il graduale trasferimento alla competenza specifica dello Stato e/o della Regione degli oneri di gestione dell'ITI Leonardo da Vinci, così da realizzare, non soltanto un graduale progressivo risparmio di risorse al bilancio comunale, ma anche una posizione più adeguata e consona dell'Istituto nel sistema dell'istruzione superiore nazionale tale da rendere l'Istituto in grado di far valere il patrimonio d'esperienze e la ricchezza di caratteristiche proprie dei corsi d'istruzione tecnica e professionale del maggior istituto fiorentino.
Ma l'operazione ad effetti più immediati sul fronte della spesa è rappresentato dalla restituzione del debito che costituisce un'iniziativa di sana amministrazione con riferimento al bilancio comunale, ma anche nei confronti del sistema finanziario pubblico nazionale, essendo inserito nella parte volontaria del patto di stabilità.
Lo squilibrio fra residenti e presenti nel nostro territorio che determina un aggravio ulteriore dei costi dei servizi resi costituisce una delle motivazioni che spingono al rigore nella realizzazione del piano dei servizi per il contenimento di costi ed aumento d'efficienza in un settore che trova un'ulteriore motivazione nel richiamato squilibrio fra residenti e presenti.
Per il recupero dell'equilibrio finanziario: l'entrata
Si è protratta per oltre un anno la richiesta del Comune di Firenze di addivenire ad una tassazione locale per riequilibrare gli effetti di una presenza turistica che rischia di aggravare oltre ogni misura l'onere della gestione dei servizi senza alcun corrispettivo per il bilancio comunale che il costo di quei servizi deve sopportare. Ora siamo arrivati finalmente al momento delle decisioni ed è in fase d'avanzata elaborazione il progetto di legge regionale che consente ai Comune di introdurre una sorta di city tax ormai abbondantemente diffusa negli altri paesi europei come una sorta d'equa e necessaria contribuzione alle spese della città.
Altrove ciò avviene anche nelle situazioni in cui lo squilibrio non è in termini quantitativi così rilevanti come a Firenze e la finanza dei comuni non così precaria come quella dei comuni italiani. Il progetto di Legge Finanziaria presentata dal Governo pone in discussione, almeno nell'immediato la praticabilità di una manovra regionale e degli enti locali sulla imposizione fiscale. Pur senza dare per scontato la legittimità costituzionale di una tale norma e senza considerarla vincolante mentre costituisce soltanto una proposta, l'Amministrazione ha accolto positivamente, come già fece lo scorso anno, la ricerca di una forma di contribuzione volontaria attraverso la costituzione del cosiddetto "City-Fund" dal quale trarre un contributo di 10 milioni di Euro a favore del bilancio comunale nelle forme che devono essere individuate e definite .
Tale è stata la proposta avanzata dall'Associazione degli Industriali della provincia di Firenze durante la consultazione sul presente documento "DPEF 2004" e sul quale anche le altre categorie economiche hanno dimostrato disponibilità, nella ipotesi che siano superate le difficoltà tecniche che ne impedirono la realizzazione lo scorso anno.
Entrate tributarie
ICI
Poiché le possibilità di intervento sul tributo si limitano ad una manovra tariffaria sull'aliquota della prima casa, per ora si escludono aumenti.
Si specifica che, comunque, con l'autunno del 2003 è decollato il Nuovo Progetto di recupero evasione che riguarda il controllo delle irregolarità per gli anni 1998-2002.
L'eventuale superamento degli obiettivi di entrata prefissi potrebbe comportare, anche per il 2004 una entrata ulteriore rispetto ai circa 126.000.000,00 di € che si stimano di gettito ordinario.
TARSU
Le attuali previsioni di Legge datano 1° gennaio 2005 l'obbligo del passaggio a tariffa.
Salvo modifiche legislative, pertanto, alla fine del 2004 dovrà essere raggiunto il pareggio tra prelievo e costo del servizio.
Il Comune di Firenze sta valutando di evitare l'aumento delle tariffe per passare dall'attuale percentuale di copertura del 98,27% al 100%, riassorbendolo nell'addizionale ex ECA.
COSAP
L'attuale livello tariffario sconsiglia l'aumento del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, il cui gettito, pertanto, dovrebbe stabilizzarsi anche per il 2004, in circa 17.000.000,00 di €.
CIMP e Diritto sulle Pubbliche Affissioni
Il ristoro da parte dello Stato per i mancati introiti derivanti dall'esenzione dal canone per le insegne sotto i 5 mq, ammonta a 1.500.000,00 € circa.
Dal 2004 questo importo verrà contabilizzato dalla Direzione Ragioneria tra le entrate derivanti da trasferimenti da parte dello Stato.
Pertanto, la previsione di entrata di 9.000.000,00 di € per il 2003, nel 2004 verrà ridotta a 7.500.000,00 €, subordinati all'effettivo decollo del Programma di sostituzione degli Impianti pubblicitari, che dovrebbe comportare l'ampliamento delle superfici disponibili.
ADDIZIONALE ALL'IRPEF
Come già detto, l'attuale gettito di circa € 15.500.000,00, corrispondente all'applicazione dell'addizionale IRPEF nella misura dello 0.3 % per il 2003, dovrebbe rimanere costante.
COMPARTECIPAZIONE ALL'IRPEF
Non si segnalano modifiche rispetto al 2003, salvo interventi legislativi in sede di approvazione della Legge Finanziaria 2004.
TASSA DI SCOPO/CITY TAX ovvero il contributo del CITY-FUND
La eventuale approvazione della Legge Regionale che consenta l'introduzione di più forme di prelievo a carico dei non residenti fruitori dei servizi che la città offre alla generalità dei presenti, potrebbe comportare una maggiore entrata variabile tra i 7.000.000,00 € ed i 14.000.000,00 €, ipotizzando, al solo scopo di indicare un ordine di grandezza dell'entrata, una tariffa variabile tra 1 e 2 euro a notte, in caso di introduzione di un tributo sulle presenze nelle strutture ricettive.
Nel caso del City-Fund, come è detto sopra, la proposta sarebbe definita in precedenza in 10 milioni di euro.
