Questo il testo della relazione del vicesindaco Giuseppe Matulli nella seduta del consiglio comunale di oggi.
LO STATO DELLA FINANZA LOCALE
Le misure di finanza straordinaria, che hanno caratterizzato la politica di bilancio della generalità degli enti locali negli ultimi anni, sottolineavano l'attesa di una riforma dell'assetto della finanza locale che fosse la logica conseguenza di un federalismo predicato e celebrato.
Nel frattempo infatti proseguiva il trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni e agli Enti Locali.
La prospettiva di un finanziamento attraverso la compartecipazione all'IRPEF costituiva la soluzione più coerente con l'assetto federalistico dello stato e la più capace di realizzare il massimo della semplificazione razionale del sistema fiscale, oggi inquinato (è il caso di dirlo) da un imposta sul patrimonio qual è l'ICI che viene respinta nel genere (quasi tutti sono contrari all'imposizione sul patrimonio!) ma che viene fatta gestire, con legge dello Stato, ai Comuni. Ma già nell'esercizio scorso la compartecipazione all'IRPEF realizzò una semplice mutazione terminologica non dovendo risultare comunque superiore al livello precedente dei trasferimenti statali.
I provvedimenti dello scorso anno, ex finanziaria 2002, determinavano un ulteriore giro di vite noto nelle sue componenti essenziali a cominciare dalle modalità di realizzazione del patto di stabilità. Le preoccupazioni per le condizioni del quadro economico nazionale e internazionale, il riaffacciarsi dell'inflazione, le misure inaspettate, impreviste e imprevedibili prese dal governo, incidono direttamente e indirettamente, rendendolo più difficile, nel quadro già complesso che abbiamo di fronte e delineano fosche prospettive future.
Il nuovo titolo quinto della costituzione, la cui riforma era stata considerata dalla attuale maggioranza parlamentare troppo timida rispetto ad un reale processo di decentramento (tanto da far sorgere il timore addirittura di richieste di secessione), rischia di segnare il superamento formale e sostanziale dell'assetto originario della articolazione dei poteri regionali e locali ma di determinare una sostanziale paralisi perché il mutamento varato tarda a trovare attuazione. Sul piano strettamente finanziario appaiono in ogni caso certe due cose: la riduzione sostanziale (peraltro già programmata) dei trasferimenti dallo Stato, e l'esaurirsi delle misure di finanza straordinaria per realizzare l'equilibrio dei bilanci degli enti locali, che si trovano a dover sopportare da soli la crescita del costo dei servizi, e l'onere di un trasferimento rilevante delle funzioni dallo Stato, soltanto parzialmente supportate di risorse.
In più di un comune e forse non soltanto da quest'anno fonti di finanziamento degli investimenti andranno a coprire le spesa corrente: un evidente segnale di crisi nella gestione dell'equilibrio dei flussi finanziari. L'associazione dei comuni italiani ha interpretato le preoccupazioni e le necessità fondamentali dei comuni dell'intero paese attraverso una piattaforma condivisa da tutti i rappresentanti presenti nell'ANCI richiedendo, assieme a misure specifiche, la partecipazione degli Enti Locali alla definizione delle norme che li riguardano per il rispetto dei vincoli europei di finanza pubblica e sottolineando che la ripetizione della finanziaria dello scorso anno "impedirebbe il mantenimento del livello dei servizi pubblici".
L'importanza e l'urgenza della piattaforma varata unitariamente dall'ANCI appare in tutta la sua portata per la considerazione della oggettiva difficoltà dei conti dello Stato per l'evidente caduta di ogni illusione coltivata sulla politica finanziaria che si è rivelata fallimentare.
PER UN PROCESSO DI TRASPARENZA E DI PARTECIPAZIONE
La fine della finanza straordinaria rende più efficace ed anche più necessario ogni possibile progresso dei processi di trasparenza e di partecipazione della politica di bilancio, sia per quanto concerne le forze sociali, sia per quanto concerne gli stessi organi dell'Amministrazione Comunale e cioè i Consigli di quartiere, il Consiglio Comunale e le sue commissioni.
Da questo punto di vista la necessità di rispettare i percorsi e le scadenze definite nei deliberati del consiglio (ordini del giorno o regolamenti) impone di correggere le norme non più applicabili, per rispettare poi, anche nei tempi, il procedimento di formazione del bilancio. Per questo motivo la forma di questo Documento, di orientamento ed indirizzo della politica di bilancio e non di natura contabile, giustifica e richiede che la presentazione avvenga in tempi precedenti a quelli realizzati quest'anno, e cioè immediatamente prima della pausa estiva, come considerazione sulla programmazione finanziaria ad una distanza sufficiente dalla formazione del bilancio di previsione da consentirne l'approfondimento e la discussione e per costituire il momento di avvia di un processo di partecipazione e di coinvolgimento anche delle parti sociali alla costruzione della politica di bilancio del nostro comune.
Il rispetto dei tempi non costituisce tuttavia la sola dimensione della trasparenza e della partecipazione, che deve essere garantita dai necessari aggiustamenti nelle norme che regolano la procedura: in proposito viene consegnata contestualmente una proposta di deliberazione (che, in bozza, si allega al presente documento) contenente l'emendamento al regolamento di contabilità che innova la disciplina per alcuni aspetti procedurali della fase di preparazione del bilancio nonché i criteri e le modalità della effettuazione delle verifiche in raccordo con i documenti di programmazione del Comune e con le funzioni di controllo del Consiglio.
E' ugualmente connessa alla politica di bilancio, anche se in quella non circoscritta, la istituzione dell'Osservatorio sui servizi pubblici locali sulla scorta del lavoro effettuato dall'apposita Commissione di esperti nominata di intesa con la presidenza del Consiglio Comunale. Se la politica di bilancio investe il funzionamento della macchina comunale (ed è questo il motivo della necessità della trasparenza e della partecipazione alle relative scelte), occorre non dimenticare che il futuro della città si realizza con interventi che spesso prescindono, in parte o totalmente, dal bilancio comunale e la partecipazione trova la sua sede qualificata e democratica nella definizione dei progetti del Piano Strategico e nel dibattito che quel progetto di piano determina nelle istituzioni.
I NODI STRUTTURALI NEI CONTI DI FIRENZE
Uno fra i dati strutturali che caratterizzano la città di Firenze è dato dall'entità dello squilibrio permanente fra residenti nel territorio comunale (in lento declino o comunque statici per effetto dell'andamento demografico ma anche per la tendenza a trasferire la residenza fuori dei confini urbani) e il maggior numero dei presenti (italiani e stranieri non soltanto turisti), per effetto dell'aumento della mobilità.
Ciò significa che mentre le entrate sono commisurate su un numero statico se non declinante di soggetti, la spesa deve affrontare il costo di servizi e di manutenzione per un numero considerevolmente superiore (e tendenzialmente crescente) di utenti.
Un altro dato strutturale difficilmente superabile se non nel lungo periodo è dato dal costo rilevante della struttura scolastica più frequentata di Firenze, l'ITI. Si tratta di una iniziativa a suo tempo di avanguardia e meritoria frutto della lungimiranza delle amministrazioni del tempo a investire (senza attendere lo Stato) nella formazione tecnico-professionale. Oggi la gestione comunale dell'ITI costituisce un impegno che surroga quello dello stato, oltretutto a vantaggio di una realtà territoriale ben più ampia del comune di Firenze (si calcola che i residenti nel territorio fiorentino siano di poco superiori al 30% degli studenti) il cui costo è sopportato dall'amministrazione fiorentina.
Si tratta di una condizione del tutto eccezionale condivisa da pochissime altre amministrazioni del paese.
LO SQUILIBRIO STRUTTURALE CHE EMERGE
Esaurita, come già detto, ogni forma di finanza straordinaria, risulta evidente per il 2003 (dalla stessa impostazione dei piano triennale ripetuta sia nel 2001 che nel 2002), lo sbilancio fra livello delle entrate possibili e livello della spesa indispensabile che è permanente (e dunque strutturale) e per effetto del deteriorarsi dei conti, destinato ad aumentare progressivamente ogni anno.
Il livello di guardia è già stato superato con la prospettiva contenuta nel bilancio dello scorso anno di affrontare alcune voci di spesa corrente, come il contratto di servizio con l'ATAF per una parte consistente (il disavanzo) attraverso la contrazione di un mutuo. Tale operazione è divenuta impossibile per espresso divieto costituzionale (divieto che la dice lunga sulla pratica diffusa negli enti locali italiani di finanziare con l'indebitamento a medio e lungo termine la spesa corrente, indice a sua volta del reale stato di salute della finanza locale).
Lo stato di difficoltà della gestione finanziaria del nostro bilancio è confermato dalla necessità della saggia previsione dei sindaci revisori di mantenere una sorta di riserva non impiegando i proventi dalle vendite fino alla totale realizzazione delle previsioni di entrate, poiché si sono verificati alcuni eventi nella gestione del bilancio, come la mancata realizzazione delle entrate derivanti dalla seconda parte delle operazioni finanziarie previste ma impedite dalle interpretazioni ministeriali circa le modalità applicative del patto di stabilità.
In queste condizioni, di cui non occorre sottolineare ulteriormente le difficoltà operative, i risultati della gestione comunale sono passati positivamente al vaglio della STANDARD & POOR'S con la conferma del rating di controparte a lungo termine "AA" con la motivazione che si allega al presente documento nel testo comunicato dalla stessa agenzia. Si allegano pure, in appendice, alcuni indicatori che possono essere utili alla comprensione dell'impegno volto alla razionalizzazione e all'economia gestionale.
OBIETTIVO POLITICO DELLA AMMINISTRAZIONE COMUNALE
L'obiettivo politico della Amministrazione Comunale rimane quello di perseguire col massimo della efficienza i compiti fondamentali che è venuto assumendo il comune nella sua trasformazione più recente:
- migliorare e garantire il livello di tutti servizi utilizzando tutte le forme di gestione funzionali all'obbiettivo e realizzando la partecipazione attiva nella gestione da parte dei quartieri e nel controllo da parte delle diverse forme del protagonismo sociale, istituzionale e non, presenti nel territorio; con la consapevolezza che la parte forse più delicata del Welfare locale è proprio determinata dall'attività e della spesa dei Comuni.
- guidare il processo di sviluppo della città nel quadro della crescente integrazione nel territorio metropolitano. Ciò comporta un processo di adeguamento istituzionale verso la "Città Metropolitana" di cui sono note ed evidenti a livello nazionale le difficoltà oggettive, ma anche un processo reale di comune impegno con le altre amministrazioni comunali per attrezzare e trasformare il territorio metropolitano e organizzare i relativi servizi. Scelte che discusse partecipate e approfondite nel Piano Strategico troveranno nei piani degli investimenti e delle Opere Pubbliche le scelte legate ai tempi di realizzazione e al reperimento delle risorse necessarie; - adeguare la macchina comunale a realizzare quegli obbiettivi, sia nelle sue strutture che nella disponibilità di risorse commisurate ai compiti da svolgere.
Funzionale al perseguimento degli obbiettivi indicati, anzi condizione preliminare per affrontare una tale strategia, è la realizzazione di un equilibrio finanziario reale pur in presenza di condizioni proibitive rispetto all'assetto dei flussi finanziari di provenienza statale.
PER IL RECUPERO DI UN EQUILIBRIO FINANZIARIO: LA SPESA
Lo smobilizzo del patrimonio improduttivo
In attesa di una più equa distribuzione delle risorse a livello nazionale, regionale e locale che potrà finalmente consentire nuovamente al comune di effettuare le scelte politiche rispetto alla utilizzazione alternativa delle risorse, e non più legate alla sopravvivenza degli equilibri finanziari indispensabili, occorre affrontare i nodi strutturali presenti nel nostro bilancio.
Gli spazi operativi per un intervento, se pure assai ridotti, emergono dall'esame dettagliato del bilancio e della situazione patrimoniale del Comune di Firenze Il livello delle spese può trovare ancora, come ha già trovato, una verifica sostanzialmente continua nel controllo di gestione strettamente correlato con gli strumenti di programmazione e pianificazione degli obiettivi e dei programmi, che costituisce la via maestra per la verifica della funzionalità delle strutture operative e per la produttività della spesa.
Anticipando il criterio che lega il documento di programmazione economica e finanziaria all'andamento gestionale e alla realizzazione dei programmi, è in via di completamento la relazione generale sulla ricognizione dello stato di attuazione dei programmi e degli obiettivi che costituirà una componente necessaria per la verifica degli equilibri di bilancio. Va ricordato che si tratta della prima ricognizione effettuata dopo l'introduzione delle modifiche agli strumenti di programmazione gestionale (PEG e PdO) ripensati in funzione della migliore funzionalità e del controllo sull'attuazione degli obiettivi e programmi dell'Amministrazione.
Questa attività di monitoraggio non costituisce soltanto una esigenza finanziaria per recuperare il massimo di efficacia nell'impiego delle risorse, ma nasce anche dalla convinzione che ogni risorsa pubblica non utilizzata al meglio (immobilizzata o impiegata a basso tasso di produttività) è sottratta al sostegno dei servizi più scarsi e che affrontano i bisogni più drammatici. Da questo punto di vista una rigorosa politica di bilancio costituisce il più efficace sostegno alla spesa sociale e l'obbiettivo non può che consistere nella difesa dal rischio impellente di pregiudicare il livello del Welfare locale.
Il livello di rigidità della spesa è in realtà enormemente superiore a quello che viene normalmente classificato tale nelle analisi contabili. Una parte almeno della spesa per i servizi sociali, o il sostegno alle istituzioni culturali più prestigiose per la città e la storia di Firenze, sono contabilmente spese non rigide, ma acquistano per scelta politica largamente condivisa e obbiettivamente non eludibile una rigidità assoluta. Fra le spese più significative e la cui rigidità è fuori discussione c'è il servizio per il debito accumulato.
In questo debito sono compresi mutui (quelli con la Cassa Depositi e Prestiti ) con tassi assolutamente fuori mercato, che provocano quindi un ingiustificato assorbimento di risorse di parte corrente del bilancio comunale. Il debito complessivo accumulato dal comune (pari ad un ammontare di € 474.270.513,32 al 01.01.2003) determina un ammontare annuo della spesa corrente per quote di capitale e interessi pari a 65 milioni di euro (bilancio 2002) ed in proiezione sul 2003, tenuto conto dei mutui da assumere nel corso del 2002, pari ad € 69 milioni , poco meno del 15% dell'intero ammontare della spesa corrente del bilancio comunale.
A fronte di tale livello di indebitamento il Comune dispone di un patrimonio immobiliare e mobiliare di rilevante entità (secondo i piani di alienazione in corso di attuazione sono stimate nel prossimo triennio alienazioni per circa 40/45 milioni di Euro; ciò non esaurisce certamente il patrimonio immobiliare ancora alienabile); partecipazione a società strumentali che costituiscono immobilizzazioni non direttamente produttive (per un ammontare del valore del patrimonio netto delle società al 31.12.2001 riferito alla percentuale di partecipazione sostenuta dal Comune di Firenze - atteso che il valore di mercato non è determinabile - non minore di € 158.327.337,74) poiché il loro funzionamento o attinge direttamente sul mercato (si veda ad esempio la Firenze Parcheggi) ovvero attinge dal bilancio comunale attraverso il contratto di servizio più o meno integrato dalla tariffe del servizio reso (si vedano ad esempio ATAF e/o Quadrifoglio).
Considerando anche la normativa europea che impone la distinzione della proprietà degli impianti fissi dalla gestione del servizio e richiede per quest'ultima la gara aperta alla partecipazione più ampia la sola via esistente, ma anche la più opportuna da intraprendere per recuperare produttività all'impiego delle risorse, consiste nella smobilizzazione delle partecipazioni che hanno svolto in passato una funzione fondamentale per la nascita del servizio ma che attualmente non sono produttive di reddito per la finanza comunale.
Tale (parziale) smobilizzo consente di restituire una parte del debito accumulato eliminando gli oneri relativi alla restituzione del capitale e alla quota interessi dal bilancio comunale. Siffatta eliminazione consente il risparmio netto sulle quote interessi (che sono pari a circa un terzo dell'importo complessivo del servizio del debito) e la riduzione dal bilancio dei prossimi anni delle quote capitale del debito restituito. Già si è fatto ricorso con le precedenti operazioni finanziarie agli strumenti che hanno consentito la riduzione del debito pubblico.
Ma, mentre per il debito con il sistema bancario è stato possibile scegliere la via del ricorso a forme più convenienti restituendo il precedente debito, con la Cassa DDPP per poter restituire il debito pregresso è necessario, per il rispetto del patto di stabilità (che comporta il mantenimento del livello di indebitamento secondo rapporti predeterminati rispetto al PIL ), utilizzare proprio risorse provenienti dallo smobilizzo mobiliare e immobiliare. Ed è, come detto, il debito della Cassa DDPP che presenta condizioni esorbitanti rispetto a quelle di mercato.
L'ammontare del nostro debito con la Cassa DDPP ammonta alla data del 01.01.2003 a circa € 131 milioni (£ 253 miliardi). Tale somma tiene conto della restituzione di circa 23 milioni di euro di debito residuo con la Cassa Depositi e Prestiti che dovrebbe avvenire entro il 2002 . Eliminando la parte rimanente del debito Cassa DDPP si avrebbe una riduzione della spesa corrente di circa € 15 milioni anche se per il 2003 limitato alla metà dell'importo per i tempi tecnici necessari all'estinzione dei mutui della Cassa DDPP.
Una tale operazione creerebbe le condizioni minime di praticabilità per il 2003, ma condizioni più agevoli per gli anni successivi.
La cartolarizzazione degli smobilizzi
Per effettuare l'operazione è necessario disporre, prima della formulazione del bilancio, della disponibilità della parte necessaria dei fondi attualmente immobilizzati nel patrimonio immobiliare e mobiliare, disponibilità che non è ipotizzabile se non per parti assolutamente marginali rispetto all'ammontare complessivo del fabbisogno, e dunque inutilizzabile per la riduzione significativa del debito.
Si rende pertanto necessaria una operazione finanziaria di anticipazione degli incassi previsti dalle vendite del patrimonio del Comune di Firenze attraverso una operazione di cartolarizzazione, la cui ipotesi è allo studio da parte degli Uffici della Direzione Ragioneria avvalendosi delle necessarie consulenze.
PER IL RECUPERO DI UN EQUILIBRIO FINANZIARIO: L'ENTRATA
Fino a quando non sarà pervenuta ad uno stato di maggiore dettaglio l'operazione ipotizzata attraverso l'eliminazione del debito con la Cassa Depositi e Prestiti sarà impossibile verificare l'esatto ammontare dei risultati in termini di risanamento del bilancio.
Risulta evidente in ogni caso che a fronte di un risanamento di uno squilibrio nei conti del Comune ieri occultata dalla finanza straordinaria, rimangano gli squilibri strutturali indicati in premessa sul fronte delle entrate in particolare nello squilibrio fra residenti (che forniscono le entrate) e presenti (che determinano le spese).
Esiste ormai una letteratura che è più direttamente connessa alle città d'arte (anche se non esclusivamente riservata a queste città) a sostegno della cosiddetta tassa di scopo proprio per evitare che siano i soli residenti a sopportare un onere eccessivo e ingiustificato del livello di spesa dei servizi e della manutenzione attraverso un impegno del bilancio comunale cui non contribuiscono gli utilizzatori dei servizi resi sul territorio ma non residenti a Firenze.
Vale la pena di sottolineare in proposito che le entrate del bilancio comunale non attingono mai (se non in forme assolutamente marginali come l'occupazione del suolo pubblico o la tassa sulla pubblicità) alla produzione di redditi da parte delle imprese operanti nel territorio essendo di esclusiva competenza del bilancio dello stato l'imposta principale in merito, cioè l'IVA. Accanto alla meritoria iniziativa che ha preso avvio con la collaborazione degli operatori economici sulla creazione di un fondo da gestire autonomamente rispetto al bilancio comunale per interventi ulteriori nella cura della città, proprio in relazione alle presenze sul territorio, si pone l'esigenza di un recupero di entrate nel bilancio comunale attraverso il prelievo di scopo che presuppone una legge regionale specifica ai sensi del titolo V° della Costituzione.
Le attese rivolte alla Regione per la pronta approvazione di quella legge, fornisce l'occasione per una sottolineatura dell'importanza essenziale del rapporto che intercorre fra la Regione Toscana e il comune Capoluogo. Nel DPEF regionale per la prima volta è previsto un fondo di 10 milioni di Euro a vantaggio della città di Firenze, in evidente e significativa applicazione del riconoscimento, contenuto nei programmi del presidente della regione, del ruolo di Firenze quale capoluogo regionale.
Credo che sia appena necessario aggiungere che una parte rilevante dei problemi della Toscana centrale, soprattutto connessi con la mobilità e l'ambiente costituiscono problemi comuni, delle amministrazioni locali (Firenze e non soltanto Firenze) ma anche problemi che investono direttamente la Regione Toscana: da ciò nasce l'esigenza di una collaborazione anche per questi specifici aspetti che la previsione ricordata del DPEF regionale costituisce un segnale da salutare molto positivamente.
Nella valutazione definitiva delle entrate dovrà essere considerata anche l'addizionale IRPEF che nella predisposizione del bilancio verrà tenuta, secondo le scelte della Amministrazione Comunale come l'ultima risorsa disponibile soltanto se risultano insufficienti le altre, anche se nei bilanci pluriennali degli scorsi anni veniva sempre indicata nel bilancio del 2003 un ulteriore incremento dell'addizionale che la portasse a regime cioè all'aliquota dello 0,5%.
La difficoltà ad accettare l'introduzione dell'addizionale nasce dalla consapevolezza della iniquità di una norma che presupponendo un'addizionale nella stessa misura sui redditi di diverso importo incide proporzionalmente in modo assai più rilevante sui redditi più bassi rispetto a quelli più alti. La iniquità implicita in questa norma (ancora una volta dettata dalla legge statale e fatta gestire dei comuni senza alcuno spazio di elasticità) impegna questa amministrazione a ricercare ogni soluzione per cercare di evitarne l'applicazione anche se allo stato attuale delle conoscenze del fabbisogno risulta impossibile assumere un impegno vincolante in materia.
LE PROSPETTIVE
Mentre nella operazione indicata si tende a creare le condizioni di sopravvivenza per la costruzione di un bilancio sano nel 2003, la situazione finanziaria è destinata a migliorare negli anni successivi: infatti sin dal 2004 l'ammontare degli effetti della operazione di restituzione del debito della Cassa DDPP avrà un effetto pieno cioè doppio rispetto a quello dell'esercizio 2003.
Pur trattandosi di previsione da valutare nell'ammontare degli importi specifici, ci sono tuttavia gli elementi per considerare che, pur in attesa di un assetto più conseguente e coerente del governo nazionale della finanza locale, ci sono i presupposti che oltre alla sopravvivenza possono portare ad un recupero di risorse sia per interventi diretti (attraverso ulteriori smobilizzi) sia per una politica di indebitamento controllato al cui servizio si riveleranno utili le risorse liberate negli esercizi futuri.
