Piano di settore: "Piano integrato sociale regionale" Arco temporale di validita’: 3 anni Normativa di riferimento: LR 72/97. Contesto La riflessione oggi in corso ai diversi livelli istituzionali per una ridefinizione delle politiche sociali punta ad indicare nuove strategie e ad assicurare una maggiore efficienza nella erogazione dei servizi, ricercata anche attraverso il collocamento sul mercato della produzione di alcuni di questi. Le scelte dovranno quindi orientarsi verso il contesto organizzativo che assicuri le migliori prospettive di garanzia di coesione sociale. Le proposte di riforma della spesa per l’assistenza, cosi’ come delineato dal Rapporto della Commissione Onofri, mirano a riequilibrare la scelta tra universalita’ (i beneficiari) e selettivita’ (nell’erogazione delle prestazioni), estendendo gli interventi rivolti alla cittadinanza in generale, mirando a sostenere i bisogni e le funzioni di cura che emergono nel ciclo di vita non con meri sussidi monetari, orientandosi infine decisamente a prestazioni di servizi erogati a livello locale, con precise funzioni di orientamento, programma-zione e gestione determinate sulla base degli indirizzi legislativi e normativi nazionali. Questo quadro porta a prefigurare un ruolo sostanzialmente diverso per la Regione e per gli enti locali, relativamente alla necessita’ di disporre di elementi di conoscenza della realta’ sociale che non possono piu’ focalizzarsi sulla rete di presidi e servizi esistenti, ma devono cogliere realta’ sociali com-plesse e talvolta nascoste ai primi approcci informativi. Oggetto La LR 72/97, di recente promulgazione, relativa alla riorganizzazione e promozione di un sistema di diritti di cittadinanza e di pari opportunita’, opera una ricomposizione degli interventi settoriali in un ambito di politiche sociali, reimposta il processo di programmazione a partire dalla zona sociosanitaria, inserisce nel processo decisionale i soggetti capaci di esprimere esigenze e capacita’ delle comunita’ locali, impegna le istituzioni locali nelle decisioni sulle scelte prioritarie e sulla allocazione delle risor-se, nonche’ nelle valutazioni dei risultati. Il sistema delle politiche integrate viene assunto sia per consolidare e meglio definire l’attivita’ di integrazione fra gli interventi sociosanitari e socioassistenziali, i rapporti tra i soggetti istituzionali locali e le Aziende sanitarie, loro sfere di competenza e reciproci apporti in termini di risorse ed utilizzo degli strumenti, sia per affermare gli obiettivi e gli strumenti delle politiche sociali coordinate con gli interventi relativi alla casa, al lavoro, alla mobilita’, alla formazione, all’istruzione, all’educazione, al diritto allo studio, alla cultura.
Lo scopo e’ quello di realizzare progetti integrati di sostegno alla persona come nucleo centrale della programmazione territoriale e coinvolgere e valorizzare i soggetti pubblici e privati competenti ed idonei ad operare nel settore delle politiche integrate. Nella prima attuazione della legge regionale l’impegno fondamentale - che costituisce il banco di prova della coerenza dell’impianto reale con i principi e le capacita’ di tutti i soggetti istituzionali di costruire un sistema di Welfare decentrato - e’ rappresentato dal piano integrato sociale regionale. Indirizzi e finalita’ generali Le indicazioni da assumere nel Piano avranno due valenze: a.
linee di indirizzo mirate alla costruzione del sistema; b. linee di indirizzo orientate a contrastare fenomeni o problemi di particolare rilevanza (fenomeni emergenti, problemi generalizzati). La ulteriore definizione degli obiettivi e degli indirizzi avra’ tre ambiti di riferimento: a. riorganizzazione del sistema dei servizi secondo i principi contenuti nella LR 72/97; b. azioni finalizzate per l’attuazione delle politiche comprese nella LR 72/97; c. interventi per problemi e fasce di utenza determinati. Sono funzionali all’obiettivo generale di riorganizzazione del sistema: a.
lo sviluppo di una programmazione integrata delle attivita’ e degli interventi dei servizi sociali nel complesso delle politiche piu’ direttamente incidenti sulla qualita’ della vita delle persone (sanita’ - casa - lavoro - mobilita’ - formazione - istruzione - educazione - diritto allo studio - cultura - ricerca - tempo libero); b. l’applicazione di un modello di programmazione decentrata che si fondi sull’analisi dei bisogni e della domanda, sulla valutazione della rispondenza dei servizi e delle prestazioni, sul coordinamento degli interventi e sulla valutazione quantitativa e qualitativa dei medesimi; c.
la promozione e l’attuazione presso i distretti sociosanitari degli interventi di assistenza sociale coordinati ed integrati con le prestazioni sanitarie di primo livello e con gli interventi relativi a sanita’, casa, lavoro, mobilita’, formazione, istruzione, educazione, diritto allo studio, cultura, ricerca, tempo libero; d. lo sviluppo dell’Osservatorio Sociale, per l’analisi dei fenomeni e dei problemi di interesse del settore e per la valutazione delle politiche messe in atto a livello regionale e locale; e.
l’adozione di idonei e efficaci strumenti di informazione rivolta agli utenti e alla collettivita’; f. la promozione di nuovi strumenti partecipativi e di concertazione a diversi livelli. Sono funzionali all’attuazione delle politiche comprese nella LR72/97: a. lo sviluppo e la promozione delle reti di protezione sociale (famiglie, volontariato, cooperazione sociale, forme strutturate e non di mutualita’ e solidarieta’, giovani impegnati nel servizio civile, altre organizzazioni), favorendone la corresponsabilita’ nelle varie azioni specifiche previste nel Piano; b.
lo sviluppo di interventi mirati alla famiglia ai fini dell’assunzione di responsabilità genitoriali, dell’ampliamento delle opportunita’ dell’infanzia, degli adolescenti e dei giovani, della risposta alle esigenze di assistenza degli anziani non autosufficienti e dei portatori di handicap. Sono funzionali alle azioni di contrasto di fenomeni e problemirilevanti e generalizzati: a. la definizione piu’ precisa ed efficace di percorsi di inclusione sociale per le persone piu’ deboli e svantaggiate, quali anziani e disabili; b.
l’orientamento alla prevenzione di situazioni di disagio e difficolta’ (salute della donna, procreazione responsabile e tutela della maternita’, minori a rischio); c. la concentrazione degli interventi nelle situazioni vecchie e nuove di poverta’, violenza, abbandono; d. l’assistenza a cittadini le cui particolari condizioni mettono a rischio i diritti di cittadinanza: cittadini immigrati, popolazioni nomadi, detenuti. Strumenti La sperimentazione di un sistema di governo per il coordinamento delle politiche sociali non puo’ che avviare la ricomposizione degli interventi di settore e prefigurare un piano di comparto. Sono pertanto da approntare: - strumenti amministrativi, per garantire sia l’integrazione tra il Piano Sociale regionale e gli atti regionali di Piano relativi alla casa, al lavoro, all’educazione, al diritto allo studio, alla cultura, alla ricerca, al tempo libero, sia l’analoga integrazione a livello provinciale, comunale, zonale; una procedura di coordinamento e raccordo strutturale e funzionale che consenta l’azione coordinata fra i diversi livelli di amministrazione, prevista anche dalla legge 59/97; - strumenti legislativi e normativi, per fissare le modalita’ di coordinamento delle politiche sociali; per l’individuazione degli ambiti distrettuali; per l’adeguamento degli assetti organizzativi per l’istituzione dell’ufficio di pubblica tutela; - strumenti organizzativi e partecipativi: direzioni tecniche dei Pir, Commissione Regionale per le politiche Sociali, tavoli di concertazione, conferenze di programmazione, momenti di consultazione. Disciplinare di attuazione Fasi essenziali della procedura finalizzata alla attuazione degliinterventi: a.
procedura per la formazione del piano di zona: convocazione della Conferenza di zona per la definizione degli indirizzi; predisposizione dei progetti; approvazione del piano di zona; comunicazione del piano zonale approvato; pareri della Provincia; assegnazione contributi regionali; trasmissione pareri alla Conferenza dei Sindaci; b. struttura del Piano di zona: e’ composto di quattro parti: la Relazione Sociale, il programma di attivita’, i progetti, i progetti integrati di sostegno. Modalita’ di monitoraggio, valutazione e documentazione Il monitoraggio del ciclo di realizzazione si otterra’ conl’introduzione nella gestione del Piano, a cura dell’OsservatorioSociale, di: a.
monitoraggio costante di flussi finanziari; b. analisi delle relazioni sociali di zona. Le relazioni conteranno dati consuntivi sugli interventi per tipo di utenza (anziani, handicap, immigrati, minori, nomadi, nuclei familiari, la valutazione ex ante del Piano costituira’, a partire dal suo primo aggiornamento, parte integrante del documento stesso. L’organizzazione ed il coordinamento della raccolta dati relativiagli indicatori finanziari di realizzazione nonche’ gli aspettiqualitativi dell’attuazione (aspetti socioeconomici, operativi,procedurali) curata dall’Osservatorio Sociale consentiranno valutazioni intermedie con cui si rileveranno i progressi compiuti nell’attuazione degli interventi e proposti adeguamenti sulla base dell’analisi critica dei dati raccolti. La valutazione ex-post degli interventi intrapresi nell’ambito del Piano sara’ condotta dall’Osservatorio, che potra’ ricorrere anche ad organismi ed esperti indipendenti, che avranno accesso alle informazioni e ai dati. Termini e modalita’ di rendicontazione a.
la rendicontazione degli enti locali alla Regione e’ disciplinata dalle leggi vigenti; b. la rendicontazione dei privati, il controllo finanziario, la prevenzione e individuazione delle irregolarita’, le sanzioni saranno regolate dal Piano Sociale integrato regionale. Piano finanziario Risorse complessivamente investite Le previsioni di spesa disponibili nel Bilancio regionale sono previste per il 1998 in 53,7 mld che costituiscono il Fondo Regionale per l’Assistenza Sociale. La spesa media per abitante in Toscana, sostenuta tramite i Comuni, e’ stata comunque stimata nel 1995 in L.
117.500, per un totale regionale di L. 414 mld. - Disponibilita’: a. per il primo anno: 48.900 milioni (esclusi Pir); b. capitoli: 17008, 17009, 17090. - Fonti di finanziamento Sono fonti di finanziamento il Fondo Regionale per l’Assistenza Sociale, le risorse vincolate trasferite dallo Stato alla Regione, ai Comuni, aziende UUSSLL ed altri soggetti con riferimento a specifici settori di intervento (legge 104 sull’handicap, legge 216 sugli interventi per i minori a rischio, DPR 309/90 sulle tossicodipendenze, L.
285 "Promozione di diritti e di opportunita’ per l’infanzia e l’adolescenza") oltre a risorse libere destinate dagli Enti Locali alla spesa sociale. Sono fonti di finanziamento le azioni ed i programmi di iniziativa comunitaria riferiti ad ambiti specifici delle politiche sociali. Dispositivo di piano Gli indirizzi da assumere nella elaborazione dei piani e programmi da parte degli Enti locali riguarderanno le politiche sociali integrate, le politiche per l’infanzia adolescenza e giovani, gli indirizzi per la tutela dei minori, le politiche per la salute della donna, la procreazione responsabile e la tutela della maternita’, l’assistenza ai detenuti e gli interventi nel carcere, le politiche per i cittadini immigrati, le politiche per le popolazioni nomadi, le politiche per gli anziani, le politiche per l’handicap. Presupposti e condizioni per l’attribuzione dei finanziamenti ai centri di spesa: a.
associazione di tutti i Comuni, ricompresi nella zona sociosanitaria per l’accesso al fondo a parametro incentivante e per il finanziamento dei progetti; b. approvazione del Piano zonale con l’indicazione dei progetti da finanziare; c. sottoscrizione degli accordi di programma previsti dalla LR 72/97; d. disponibilita’ di risorse proprie dei Comuni e di altri soggetti locali pubblici e privati inte-ressati alla realizzazione dei progetti.
Il Piano sociale regionale definira’ i principi del cofinanziamento regionale . PROMOZIONE DELLE RETI DI PROTEZIONE SOCIALE Programma di iniziativa regionale: "Promozione delle reti di protezione sociale" Inizio: anno 1998 Durata: 3 anni Riferimenti normativi: LR 72/97 Indirizzi e finalita’ generali Rimodulare gli interventi di politica sociale iscrivendo la famiglia fra i soggetti destinatari e comunque as-sumendo la dimensione familiare come uno dei contesti di riferimento prioritari sia nella valutazione dei bisogni che nella attivazione di risorse: a.
includere le famiglie nel sistema dei servizi quale soggetto attivo nella formazione delle reti di solidarieta’; b. promuovere l’impiego integrato di risorse, di opportunità offerte dai soggetti del volontariato, della cooperazione sociale e delle organizzazioni anche informali; c. sostenere lo sviluppo di azioni di auto e mutuo aiuto; d. promuovere patti territoriali per la costruzione delle reti di solidarieta’ sociale; e. sviluppo di azioni positive per le pari opportunita’ di genere. Motivi dell’iniziativa diretta dalla Regione L’intervento non è suddivisibile; è finalizzato alla attuazione del Piano Sociale regionale attraverso la sperimentazione di moduli innovativi. Obiettivi specifici e risultati attesi a.
progressiva definizione delle modalita’ di integrazione di diversi sog-getti sociali nel nuovo sistema dei servizi; b. produzione di modelli di fattibilita’; c. sviluppo di pratiche innovative e monitoraggio delle sinergi tra i soggetti istituzionali e del privato sociale. Priorita’ del primo anno: a. Ridefinizione di modelli operativi; b. Sperimentazione in zone campione; c. Produzione di rapporti. Soggetti da coinvolgere in via principale nell’attuazione: - Istituto degli Innocenti - Istituti universitari - Istituti di ricerca e formazione - Organizzazioni del terzo settore - Enti locali Finanziamento regionale: a.
scopo: studi, ricerche e formazione ,sperimentazione nelle zone campione; b. importo per il primo anno: 2.000.000.000; c. capitolo: 17005. PROMOZIONE DELLA CITTADINANZA SOCIALE Programma di iniziativa regionale: "Promozione della cittadinanza sociale" Inizio: anno 1998 Durata: 3 anni Riferimenti normativi: LR 72/97 Indirizzi e finalita’ generali Determinare condizioni e predisporre strumenti per la ridefinizione del rapporto cittadini istituzioni e per la crescita di una cittadinanza sociale attiva.
Il programma ha come principale obiettivo la costruzione di un modello di riferimento per la pro-grammazione e il controllo della qualita’ nei servizi sociali, attraverso indagini qualitative e quantitative sui bisogni e le attese, la progettazione del sistema di erogazione dei servizi e della loro gestione, la for-mazione e l’aggiornamento degli operatori del sistema, pubblici e privati. Obiettivi specifici e risultati attesi Cittadinanza sociale La "rifondazione del rapporto istituzioni cittadino sulla base di una cittadinanza attiva che esprima insieme una piena consapevolezza di diritti e doveri" nella "costituzione di un sistema di stato sociale imperniato sulla comunita’ locale" e’ uno degli assi prioritari della nuova legge "Organizzazione e promozione di un sistema di diritti di cittadinanza e di pari opportunita’".
Con la legge, che ridefinisce il sistema toscano di protezione sociale e promuove il riordino dei servizi socioassistenziali e sociosanitari integrati, si avvia il passaggio dallo stato sociale dell’assistenza allo stato sociale delle opportunita’; in essa assumono naturalmente rilievo le componenti di autonomia e di scelta dell’individuo. Tra i fattori critici della sua attuazione, in questo delicato passaggio, vi e’ quello della dimensione organizzativa nella quale sono immersi attori, interessi, scelte, relazioni.
Anche in Toscana, il welfare e’ fatto di servizi, uffici, istituzioni, aziende. Mentre, anche nell’articolato, si guarda sia, a monte, ai principi e ai percorsi decisionali, sia a valle, ai destinatari oggetto degli interventi, l’organizzazione, che media tra collettivo e indivi-duale, e’ in qualche modo confinata negli aspetti istituzionali, pur rilevanti nella nuova definizione dei compiti del livello distrettuale e di zona e nel rapporto tra comuni e USL. D’altro canto la nuova organizzazione non potra’ essere solo un livello esecutivo e applicativo, ma soprattutto un livello che deve produrre processi di trasformazione e di attivazione di relazioni, attori, culture; che dovra’ essere misurato piu’ che su indicatori fisici (farmaci, denaro) su obiettivi e aspetti qualitativi da trattare con criteri diversi. Informazione Piu’ efficienza, migliore rapporto con i cittadini, utilizzo ottimale delle risorse in un nuovo sistema di ero-gazione dei servizi sociali sono obiettivi difficili da raggiungere, come in ogni processo innovativo, senza un forte investimento in informazione e comunicazione.
La nuova LR 72/97, all’articolo 4, comma 2, stabilisce che gli interventi di informazione riguardino: a. attivita’ diretta a fornire al cittadino informazione e consulenza delle prestazioni erogate dai servizi; b. attivita’ di informazione rivolta alla collettivita’ o mirata ad offrire forme di conoscenza in termini di servizi e risorse disponibili a gruppi omogenei, anche attraverso lo strumento della carta dei servizi. Al comma 3 si definiscono gli interventi di promozione sociale che riguardano: a.
iniziative volte a promuovere il coinvolgimento della collettivita’ e la crescita della sensibilita’ sui temi sociali, ed in particolare sui problemi della condizione minorile, dei soggetti a rischio di emarginazione, delle persona anziane e delle persone disabili; b. attivita’ di promozione e valorizzazione delle organizzazioni di volontariato nonche’ attivita’ di promozione della cooperazione. Le carte dei servizi sono essenzialmente volte alla tutela dei diritti degli utenti: intesa non come mero riconoscimento formale di garanzia al cittadino, ma come attribuzione del diretto potere di controllo sulla qualita’ dei servizi erogati.
Oltre a questi strumenti occorre far convergere: - Attivita’ informative: campagne di comunicazione istituzionale e di produzione e diffusione di materiali utili e relativi ai servizi, agli interventi etc., per creare una percezione e una corretta identificazione del sistema di protezione sociale e della sua organizzazione; - Attivita’ promozionali, che, facendosi interpreti di valori e di utilita’ collettive, rivestano un ruolo di vera e propria "pubblicita’ sociale" incidendo su stili di vita e abitudini e svolgendo la funzione delicata di orientare, suggerire, educare.
Anche qui si tratta di allestire vere e proprie campagne che consentiranno anche di creare una percezione e una identificazione corretta del nuovo welfare toscano all’esterno. Azione pilota In riferimento ai diritti di cittadinanza dei cittadini immigrati, la Regione intende rendere operativo un sistema di pari opportunita’ attraverso politiche di inclusione nei servizi pubblici, nei diversi mercati (casa e lavoro anzitutto), nei processi sociali della vita quotidiana e nelle dinamiche culturali.
Questo processo e’ sostenuto dall’iniziativa di base, che si concretizza nella progettazione locale a livello di zona, e anche da un intervento diretto regionale in funzione di ricerca e sperimentazione di soluzioni innovative. Gli obiettivi sono quelli di: a. potenziare e differenziare la rete informativa rivolta ai cittadini immigrati, strutturandola come rete bidirezionale: dagli immigrati agli operatori e viceversa. In particolare i servizi pubblici saranno chiamati a muoversi in un contesto multiculturale e dovranno essere forniti di adeguati strumenti interpretativi dei cittadini immigrati; b.
integrazione nell’osservatorio sociale di un sistema informativo sull’immigrazione extracomunitaria, con studi di settore ad hoc, in particolare sulle questioni di genere, le problematiche dei minori immigrati, la condizione abitativa, l’inserimento lavorativo. Motivi dell’iniziativa diretta della Regione L’intervento non e’ suddivisibile; e’ finalizzato alla piena ed efficace attuazione del nuovo Piano Sociale Regionale previsto dalla LR 72/97. Priorita’ del primo anno - indagini - studi di fattibilita’ - costruzione del modello - carte dei servizi in zone campione - campagna informativa sulla nuova legge regionale. Soggetti da coinvolgere in via principale nella attuazione: - Istituti Universitari - Organizzazioni del terzo settore - Enti locali Finanziamento regionale a.
per il primo anno: 1.200.000.000; b. capitolo: 17005. OSSERVATORIO SOCIALE Programma di iniziativa regionale: "Osservatorio sociale" Inizio: anno 1998 Durata: 3 anni Riferimenti normativi: LR 72/97 Indirizzi e finalita’ generali L’obiettivo di definire nuovi orientamenti per lo sviluppo di politiche sociali di sostegno ai processi di socializzazione, di relazione, di autonomia, pone la necessita’ di disporre di una rappresentazione complessiva del sistema toscano che ad oggi e’ disponibile solo in forma non coordinata e parziale e di avere uno strumento di analisi che sia capace di una osservazione in profondita’ sull’intero arco delle politiche sociali realizzate dai diversi soggetti istituzionali. Motivi dell’iniziativa diretta della regione L’Osservatorio Sociale assolve la funzione indicata dalla Legge finalizzata all’osservazione, analisi e previ-sione dei fenomeni sociali ed alla diffusione delle conoscenze e delle elaborazioni. Obiettivi specifici a.
fornire elementi utili per la valutazione di efficacia delle politiche sociali promosse dalla regione ed attuate dagli Enti Locali; b. fornire elementi di conoscenza sui sistemi di gestione degli interventi, sui rapporti tra servizi sociali pubblici e privati, sul ruolo delle reti informali di protezione sociale a partire dalle responsabilita’ familiari; c. analizzare la struttura della domanda sociale manifestata nella Regione; d. indagare sui fenomeni di marginalizzazione ed esclusione dal contesto sociale, sulle soglie di poverta’ determinate dalle condizioni e economiche e sociali. Priorita’ del primo anno a.
definire i contenuti della relazione sociale di zona, quale strumento conoscitivo delle risorse pre-senti in una area, della organizzazione dei servizi, della domanda, delle risposte fornite; b. definire la batteria di indicatori necessari per definire la dimensione degli interventi e dei servizi in atto e dei bisogni di servizi; c. progettare e impiantare un sistema di monitoraggio e produzione di reports. Soggetti da coinvolgere in via principale nell’attuazione: - Aziende USL - Comuni - Conferenze zonali dei Sindaci - Province, IRPET - CNR-IRIDISSLABOS - Istituto degli Innocenti Finanziamento regionale a.
scopo: progetto di rete interna informatizzata in collegamento con le aziende USL e i Comuni sede delle Conferenze zonali e le Province; b. importo: 1.200.000.000 di cui 600.000.000 sul Bilancio 1997; c. capitolo: 17005.
